Megaboetes voor Google doen de platformeconomie niets

Een fundamenteel andere benadering van regulering is nodig

Eind juni legde de Europese Commissie een recordboete op van 2,4 miljard euro aan Google voor het voortrekken van de eigen vergelijkingsdienst Google Shopping ten opzichte van concurrenten. Mogelijk komt hier later nog een boete bij voor vermeend machtsmisbruik van Google bij Android. De commissie onderzoekt dit momenteel.

Zulke boetes wekken de indruk dat mededingingsautoriteiten in staat zijn om bedrijven met aanzienlijke marktmacht flink aan te pakken. De realiteit is dat de recordboete voor Google vooral een symbolische overwinning is in de strijd tegen te veel marktmacht. Overheden hebben een fundamenteel probleem om marktspelers in het digitale tijdperk echt aan te pakken. Ze krijgen het nog moeilijker om een zaak te onderbouwen en effectief te reguleren. Dat blijkt uit het volgende.

De markt is niet af te bakenen

Het kenmerk van de digitalisering is dat markten steeds meer convergeren: dezelfde infrastructuur, technologie of platform wordt gebruikt voor meerdere producten en diensten in uiteenlopende markten. Dat maakt het uiterst lastig om een digitale markt af te bakenen en vast te stellen of er sprake is van aanmerkelijke marktmacht.

Netwerkeffecten leiden ertoe dat sterke platformen steeds sterker worden en uitgroeien tot de facto monopolies.

Vervolgens zal dan nog moeten aangetoond of daar misbruik van gemaakt wordt. Vaak gaat dat op basis van klachten van andere bedrijven (zoals Nokia en Microsoft deze boete voor Google nu in gang zetten), meestal verliezende partijen die hun positie zien aangetast.

Hier komt nog bij dat door platformen gedomineerde markten vaak te maken krijgen met een winner takes all-effect. Netwerkeffecten leiden ertoe dat sterke platformen steeds sterker worden en uitgroeien tot de facto monopolies. Voor de nummers twee en drie in de markt blijft dan een marginaal bestaan over en zij hebben, onevenredig, veel inspanningen nodig om de marktleider te verslaan.

Dit niet-lineaire effect en de grote dynamiek betekenen dat je niet automatisch kunt zeggen dat er genoeg concurrentie is omdat er drie spelers zijn. Tevens is het nauwelijks vast te stellen of er te hoge toetredingsdrempels zijn voor nieuwkomers op die markt.

Een indicatie voor de werkelijke waarde van bepaalde markten en de belangen die er spelen is te vinden in de markt zelf: Facebook was bereid om meer dan 17 miljard euro te betalen voor de overname van WhatsApp om zijn toekomst op de smartphone veilig te stellen.

Serie: Op weg gaan naar eerlijke platformen

In deze serie verschenen eerder:

1. Eerlijke platformen: van Airbnb naar FairBnb
2. De deeleconomie maakt de hervorming van de arbeidsmarkt nog urgenter
3. Eerlijke ontwerpprincipes voor de platformen van de toekomst

Benadeling van gebruikers is niet vast te stellen

Aanbieders veranderen en verbeteren hun aanbod voortdurend door nieuwe functies te integreren in hun producten en diensten. Ontwikkel je je platform onvoldoende en luister je onvoldoende naar de wensen van gebruikers dan loop je als platform het risico dat je in enkele jaren achterhaald wordt door de concurrentie. Zo integreerde Microsoft ooit een eigen mediaplayer en internetbrowser in Windows en voegden Apple en Google clouddiensten en kaartennavigatie toe aan hun platformen.

Google introduceerde (volgens eigen zeggen) de dienst Shopping omdat het merkte dat veel gebruikers direct naar een webwinkel willen. Als verreweg de meeste mensen die zoeken op het woord ‘maps’ klikken op de link naar Google Maps, komt deze link op den duur bovenaan te staan bij de zoekresultaten, onder andere vanwege het zelflerende algoritme. Is Google daarmee zijn eigen dienst ‘oneerlijk’ aan het bevoordelen of komt het tegemoet aan de wensen van gebruikers?

Google vergrootte de afgelopen jaren zijn greep op het van oorsprong opensource Android, omdat het merkte dat de gebruikerservaring matig was vanwege de vele aanpassingen die smartphonefabrikanten deden met eigen ‘shells’ [Lees meer hierover via deze link]. Ook had het er last van dat apps niet op alle Android-apparaten probleemloos werkte.

Het kenmerk van digitale producten is dat ze voortdurend kunnen worden verbeterend en uitgebreid met nieuwe functies, vaak via software-updates. Er hoeft hiervoor geen nieuw fysiek product te worden geproduceerd en verkocht. De voortdurende verbeteringen zijn een voordeel voor consumenten die een beter product krijgen. Ze hebben echter wel grote invloed op de verdienmodellen van andere bedrijven. TomTom en Dropbox zagen hun businessmodel behoorlijk aangetast worden, Netscape en Real Player legden destijds het loodje tegenover Microsoft.

Bovendien is er in het geval van Google, Apple en destijds Microsoft, geen sprake van het weren van producten van andere partijen. Hun aanbod staat nog keurig tussen de zoekresultaten, in de appstores en op het bureaublad of is vindbaar via internet. De keuze voor de consument is er feitelijk dus nog wel. Dat gebruikers in de praktijk vaak anders kiezen, gedreven door gemak, is alleen vast te stellen als je inzage hebt in het clickgedrag van gebruikers en dat hebben vaak alleen de platformeigenaren.

Al met al is het voor mededingingsautoriteiten dus erg moeilijk vast te stellen of gebruikers worden benadeeld.

De Europese boete en afgedwongen aanpassingen in Windows door de Europese Commissie kwamen voor Netscape en Real Media te laat.

Regulering is achterhaald door de snelheid

Daar komt nog een derde element bij: de enorme snelheid en dynamiek van de digitalisering en platformisering. In vijf jaar tijd namen Apple en Google de mobiele markt over van Nokia en Microsoft, gingen we over van Hyves naar Facebook. Zo zouden we ook relatief snel Google’s zoekmachine kunnen verlaten door over te stappen naar een nieuwkomer. Is ingrijpen dan wel nodig?

Vijf jaar is vaak echter ook voldoende om een nieuwkomer effectief uit te schakelen of te verlammen. De Europese boete en afgedwongen aanpassingen in Windows door de Europese Commissie kwamen voor Netscape en Real Media te laat. De Europese Commissie had zeven jaar nodig om deze zaak tegen Google rond te krijgen.

Al te snel ingrijpen is eveneens ‘gevaarlijk’: het haalt de dynamiek uit de markt. Apple en Google hebben met hun appstores de markt voor mobiele toepassingen eindelijk opengebroken. Er ontstond een nieuwe, snelgroeiende appeconomie. Zo’n nieuwe markt trekt volop nieuwe spelers en daarmee potentieel nieuwe concurrenten aan. Producten en diensten zijn in het digitale tijdperk vaak relatief eenvoudig te kopiëren.

Wat dan?

Kortom, de traditionele benadering die gebruikt wordt om de marktmacht van spelers te beteugelen, heeft in het digitale tijdperk veel van zijn kracht en effectiviteit verloren. Er is een andere benadering nodig om de macht van grote spelers als Google en Facebook te beteugelen.

Belangrijk is het daarbij om te kijken naar de onderliggende mechanismen van de digitale economie en op basis daarvan bedrijven meer fundamenteel aanpakken. Dat zou als volgt kunnen.

Een echte ingreep zou het zijn om de gebruikers het eigenaarschap van hun eigen data volledig terug te geven.

1. Versterk de positie van aanbieders en gebruikers op het platform

In de digitale economie wordt de waarde van platformen bepaald door het aantal gebruikers en de toetredingsdrempels tot het ecosysteem van partners. Gebouwen, grondstoffen, medewerkers en kantoorpanden zijn steeds minder bepalend, als organisaties die al bezitten (denk aan Uber en Airbnb).

De regulering vanuit de overheid zou zich meer kunnen richten op het versterken van de positie van gebruikers (de vraagzijde) en van aanbieders (de aanbodzijde) die actief zijn op het platform. Daarmee wordt direct de macht van de platformaanbieder indirect beteugeld en wordt gebruik gemaakt van onderlinge machtsbalans.

De positie van aanbieders (ontwikkelaars, dienstverleners) kan versterkt worden door het voor hen gemakkelijker te maken om van platform te wisselen en actief te zijn op meerdere platformen tegelijk. Daarbij zijn de voorwaarden voor deelname aan het platform, de gehanteerde transactiefee, en andere prijzen belangrijk.

De positie van gebruikers kan versterkt worden door ze meer controle te geven over de data die over hen verzameld wordt en te zorgen dat aankopen en data meegenomen kunnen worden naar andere platformen. Dat verlaagt de overstapdrempels. De nieuwe Europese privacy- en datarichtlijn die in 2018 van kracht wordt voorziet daar deels in.

Een echte ingreep zou het zijn om de gebruikers het eigenaarschap van hun eigen data volledig terug te geven. Zij zouden dan zelf moeten kunnen bepalen welke aanbieder ze toegang geven tot welke data. Deze toestemming zou ook weer ingetrokken kunnen worden en data zou kunnen worden gedeletet. Aanbieders zullen dan meer hun best moeten doen om te laten zien wat ze voor nuttigs met de data doen.

2. Kijk meer naar toekomstige markten

Vaak zijn er grotere trends zichtbaar die houvast kunnen bieden in hoe markten zich gaan ontwikkelen en waar convergenties te verwachten zijn. In de huidige markt voor mobiele diensten zien we een overgang naar een ‘internet der dingen’ waarbij kunstmatige intelligentie een nieuwe interface wordt voor de consument, die de smartphone en apps vervangt. Dit zou meer gebruikt kunnen worden bij het analyseren en beoordelen van de marktmacht van spelers.

3. Reguleer dominante platformen als nutsbedrijven

Bepaalde platformen zou je vanwege hun enorme invloed en grote aantal gebruikers kunnen beschouwen als een dienst van algemeen nut. Denk aan de zoekmachine van Google, het sociale netwerk van Facebook (Whatsapp) en destijds het besturingssysteem Windows. Dat brengt verplichtingen met zich mee voor deze aanbieders.

Een meer rigoureuze optie is om de macht te beteugelen van platformen is om ze op te splitsen in onderdelen: een ‘nuts-laag’ die voor alle spelers toegankelijk is en een toepassingenlaag waarop concurrentie mogelijk is.

Overheden hebben diverse mogelijkheden om publieke goederen te reguleren, met name op het gebied van toegang. Netneutraliteit, het op gelijke wijze, niet discriminerend doorgeven van diverse diensten, is een voorbeeld van zo’n regulering. Als we dit doorvertalen dan zou Google alle vormen van shopping- en vergelijkingssites op een gelijke manier aan de consument moeten presenteren. Of bijvoorbeeld bij elke bezoeker willekeurig een andere moeten tonen. Microsoft moest op het bureaublad naast de eigen Internet Explorer ook standaard de icoontjes van andere webbrowsers installeren. Zo krijgen deze aanbieders een meer gelijke kans.

Een meer rigoureuze optie is om de macht te beteugelen van platformen is om ze op te splitsen in onderdelen: een ‘nuts-laag’ die voor alle spelers toegankelijk is en een toepassingenlaag waarop concurrentie mogelijk is. Net zoals energiebedrijven gesplitst zijn in een netwerkbedrijf en een energieleverancier.

Een eerlijk ontwerp voor de digitale economie

Om de ontwikkeling van de platformeconomie in goede banen te kunnen leiden is effectieve regulering nodig die aansluit bij de mechanismen en structuren van de platformeconomie. Dat betekent ook erkennen dat het ontwerp van de platformen en gebruikte technologie wel degelijk een wisselwerking hebben met de marktdynamiek.

Reguleren blijft altijd het zoeken naar een balans tussen belangen van de markt en het publieke domein: enerzijds wil je de dynamiek van de markt niet te veel remmen, anderzijds heeft de digitale economie een aantal fundamentele effecten op de markt, die concurrentie wel degelijk kunnen belemmeren en gebruikers wel degelijk kunnen benadelen op termijn.

Dat vraagt om harder ingrijpen dan een ‘symbolische’ boete.