Hoe de overheid moet inspelen op de digitalisering

De overheid als platform

Terwijl de kabinetsformatie de laatste maand lijkt in te gaan wordt de vraag des te relevanter hoe de komende jaren invulling gegeven gaat worden aan de digitale overheid. De ontwikkelingen in de samenleving gaan hard. De overheid kan niet langer afwachten en reactief zijn op wat elders gebeurt maar moet nu de regie gaan nemen en daarbij zichzelf structureel hervormen.

Bestuurlijke dilemma’s

1. Hoe houd je de stad leefbaar en woningen betaalbaar als platformen als Airbnb steeds succesvoller worden?
2. Hoe creëer je een gelijk speelveld tussen bestaande bedrijven en nieuwkomers als Uber, Helpling en Deliveroo die zelf geen personeel meer in dienst nemen?
3. Hoe ga je om met de dominante marktpositie van bedrijven als Facebook en Google, die steeds meer bepalend zijn voor het nieuws en de informatie die mensen tot zich nemen?
4. Hoe garandeer je hoogwaardige energievoorzieningen als steeds meer mensen zelf zonnepanelen installeren en elkaar energie leveren buiten het netwerk om?
5. Hoe kan de overheid met minder eigen middelen toch effectief en efficiënt haar dienstverlening op peil houden?

Een greep uit de vele vragen en uitdagingen waar overheden vandaag de dag mee worstelen. Uitdagingen die een gevolg zijn van de nieuwe mogelijkheden en maatschappelijke veranderingen die technologische ontwikkelingen en in het bijzonder digitalisering met zich meebrengen.

De overheid was tot nu toe afwachtend en keek toe hoe burgers en bedrijven de kansen van de gedigitaliseerde netwerksamenleving aangrepen. Nu is het tijd dat de overheid de regie terugneemt. Door enerzijds de ontwikkelingen te reguleren en anderzijds door zelf gebruik te maken van de krachtige mogelijkheden van de digitale economie. Kortom, een nieuwe visie op de overheid: de overheid als platform.

Digitalisering van het publieke domein

Door digitalisering en andere technologische ontwikkelingen zijn de verhoudingen in onze samenleving tussen burgers, ondernemingen, maatschappelijke groeperingen en overheden aan het veranderen. Dit manifesteert zich op drie manieren.

De leefomgeving digitaliseert in rap tempo door de opkomst van mobiel internet, het internet of things en nieuwe digitale infrastructuren voor energie en wonen. Steeds meer objecten in de omgeving, van lantaarnpalen en rookmelders tot auto’s, zijn met internet verbonden en beschikken over sensoren waarmee ze informatie uit hun omgeving kunnen verzamelen. De fysieke wereld wordt hierdoor als het ware verrijkt met een virtuele laag van digitale informatie.

Met deze data kunnen gepersonaliseerde diensten worden geleverd bijvoorbeeld op het gebied van mobiliteit zoals Uber en SnappCar. Logistieke processen zoals verkeer en afvalstromen kunnen worden geoptimaliseerd. Steden zouden beter bestuurd kunnen worden met als gevolg: minder files, minder energieverbruik en een gezondere bevolking. Dit is de belofte van de slimme stad.

In de complexe technologische systemen worden bovendien talloze interpretaties van data gemaakt en beslissingen genomen. Dit brengt vragen met zich mee op het gebied van privacy, veiligheid en toegankelijkheid bijvoorbeeld. Hoe worden deze publieke waarden geborgd in de ‘datalaag’? De grote vraag voor de overheid is hoe het publieke domein wordt vormgegeven in de digitale wereld.

Naar een cocreatie van publieke diensten

De nieuwe generatie digitale infrastructuren en de daarin verzamelde data zijn vaak niet in handen van de overheid. Soms zijn ze van burgers maar veel vaker zijn ze eigendom van grote internationaal opererende ondernemingen zoals telecombedrijven, smartphonefabrikanten, socialenetwerksites, energiemaatschappijen, banken, leveranciers van verlichting en navigatiesoftware. Denk aan bedrijven als Facebook, KPN, Eneco, Siemens, Philips, TomTom en Google. De afgelopen jaren heeft hier een enorme machtsconcentratie plaatsgevonden: een handjevol bedrijven lijkt steeds dominanter te worden in het digitale domein.

De overheid is dus in grote mate afhankelijk van bedrijven en burgers voor de effectieve uitvoering van haar taken. Ze zal dus slim moeten leren samenwerken met bedrijven en burgers om publieke waarden te borgen en om publieke diensten en nutsfuncties tot stand te brengen. Dit na een tijdperk waarin de overheid steeds meer taken aan de markt overliet en volledig aan burgers wilde overdragen onder de noemer ‘doe-democratie’ en ‘participatiesamenleving’.

Nieuwe flexibele organisatievormen: platformen

Tegelijk met de nieuwe digitale infrastructuren zien we de opkomst van nieuwe organisatievormen en bedrijfsmodellen gebaseerd op platformen: bedrijven als Uber, Google en Airbnb en peer-to-peernetwerken waar actieve burgers zelf bijvoorbeeld stroom produceren en deze onderling uitwisselen in gedistribueerde netwerken.

Deze nieuwe organisatievormen kunnen zeer flexibel en dynamisch zijn: ze kunnen ‘ad hoc’ en tijdelijk zijn en voortdurend van samenstelling veranderen. Nieuwe organisatievormen kunnen ook buiten de overheid en andere instituties of organisaties om gaan. De overheid verliest daarmee grip.

Ze leiden tevens tot nieuwe verhoudingen tussen spelers in de leefomgeving en tot veranderingen in markten en productieketens. Zo worden aanbieders in steeds meer sectoren afhankelijk van platformaanbieders wanneer zij hun producten en diensten willen verkopen aan consumenten. Bovendien maken platformen gebruik van krachtige netwerkeffecten die kunnen leiden tot ‘lock in’ van gebruikers en monopolieposities van bedrijven. Er kan dan regulering nodig zijn om voldoende vrij verkeer en keuzevrijheid te verzekeren.

Een nieuwe visie op de overheid

Kenmerkend voor de digitalisering is dat alle verschillende sectoren en domeinen onderworpen raken aan dezelfde universele digitale principes. Dit gaat dus dwars door de silo’s en lagen van de overheid heen: van lokaal tot internationaal en de verschillende beleidsterreinen overstijgend zoals leefomgeving, energie, innovatie, zorg en openbaar bestuur.

Daarom moet er met een nieuwe ‘digitale bril’ gekeken worden naar de overheid, de publieke taken en de besturing (governance) ervan: de overheid als platform. Deze nieuwe digitale besturingsvorm is essentieel als de overheid haar publieke taken en diensten effectief wil uitvoeren in dynamische samenwerking met bedrijven en burgers.

De overheid als platform vormt een basis, een voedingsbodem en een vangnet dat burgers en bedrijven in staat stelt om te bloeien, floreren, ondernemen, zichzelf te ontwikkelen. Net zoals de openbare ruimte en de rechtstaat dat in de fysieke wereld bieden.

Een platform maakt gebruik van netwerkeffecten, van principes van delen en uitwisselen en kan bijvoorbeeld via reputatiesystemen en feedbackmechanismen zorgen voor nieuwe vormen van zelfregulering. Bij een platform horen afspraken, standaarden, besturingsmodellen en gereedschappen en middelen die het gebruik van het platform bevorderen en de uitwisselbaarheid van de toepassingen garandeert. Hierbij kan het veel leren van grote platformen als Google, Facebook, Amazon en Uber.

De overheid als platform: drie bouwstenen

Elk platform kent drie belangrijke bouwstenen: data, infrastructuur en community.

1. Data

Bij ‘data’ gaat het om alles wat te maken heeft met het verzamelen, verwerken en interpreteren van data, de basisgrondstof van de digitale samenleving. Welke aannames zitten er in de gebruikte algoritmes en in hoeverre zijn deze op publieke waarden gebaseerd? Hoe wordt er omgegaan met de verzamelde data en de interpretaties eruit? Waar worden de data opgeslagen en wie is er de eigenaar van?

2. Infrastructuur

De ‘infrastructuur’ omvat de tastbare nieuwe generatie digitale infrastructuur op het gebied van energie, internet, bouwen evenals de bijbehorende afspraken, protocollen, standaarden en verdragen. Wie is eigenaar van de infrastructuur? Hoe zijn beschikbaarheid, toegankelijkheid en continuïteit gewaarborgd? In hoeverre is er een splitsing nodig tussen een nutsfunctie en toepassingen en diensten op de infrastructuur? In hoeverre mag er onderscheid gemaakt worden tussen diensten in tarieven en beschikbaarheid?

3. Community: interacties

De ‘community’ draait om het samenkomen van verschillende spelers op het platform en hun sociale interacties. Bedrijfsmatige platforms zijn vaak ingericht als een marktplaats waar vragers en aanbieders elkaar ontmoeten, of aan elkaar verbonden worden op basis van gebruikersprofielen en beoordelingen. Marktplaatsen zijn een van meerdere denkbare vormen van sociale marktplaatsen waar gebruikers met elkaar in interactie zijn en iets uitwisselen, variërend van competitief tot meer coöperatief. Hier spelen vragen over besluitvorming een grote rol: op basis van welke onderhandeling komt een transactie tot stand?

Bij deze drie bouwstenen komen, dwars door alle beleidsterreinen en niveaus heen, universele sturingsvragen terug die samenhangen met de digitaliserende samenleving en de rol van de overheid. Door de overheid als platform te zien wordt veel duidelijker hoe de verschillende beleidsterreinen en verschillende overheden veel meer van elkaar kunnen leren en hoe ze elkaar kunnen gaan versterken.